Entwurf eines 20. Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften; förmliches Beteiligungsverfahren

Stellungnahme

1. Allgemeines

Angesichts der beabsichtigten umfangreichen und zu einem erheblichen Teil substantiellen Änderungen der bestehenden Rechtslage irritiert, dass die Begründung überwiegend sehr knapp gehalten ist.

In diesem Zusammenhang würde der Bremische Richterbund insbesondere erwarten, dass bei einer Überprüfung und vor einer beabsichtigten Änderung der in Bremen bestehenden Rechtslage im Beamtenrecht stets auch die Rechtslage zumindest in den anderen norddeutschen Bundesländern mit in die Betrachtung einbezogen wird, was nicht zuletzt wegen des verschärften Wettbewerbs um die besten Bewerberinnen und Bewerber für den öffentlichen Dienst für Bremen von erheblicher Bedeutung ist. Es wäre daher sowohl für dieses als auch für zukünftige Gesetzesvorhaben sinnvoll und wünschenswert, im Zusammenhang mit den geplanten Änderungen in der Begründung jeweils auch die Rechtslage etwa in Niedersachsen, Hamburg bzw. Schleswig-Holstein zu skizzieren sowie mitzuteilen und ggf. näher zu begründen, weshalb Bremen sich daran orientieren oder gerade nicht orientieren möchte. 

Ebenso wäre es sowohl für dieses als auch für zukünftige Gesetzesvorhaben im Bereich des Beamtenrechts sinnvoll und wünschenswert, in der Entwurfsbegründung jedenfalls zur Klarstellung jeweils mitzuteilen, ob und gegebenenfalls inwieweit die geplanten Gesetzesänderungen aufgrund von §§ 4, 62 ff. BremRiG auch für die bremischen Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte relevant sind. Diese Frage wäre vom Gesetzgeber ohnehin in jedem Falle zu prüfen.

Schließlich ist bereits an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass der Gesetzentwurf zum Teil, so jedenfalls im Zusammenhang mit der geplanten Änderung des Beihilferechts in Artikel 1  Nr. 11 (§ 80 BremBG) des Gesetzentwurfs, auch sachliche Änderungen der bestehenden Rechtslage vorsieht, welche in der Entwurfsbegründung in keiner Weise thematisiert werden (dazu im Einzelnen später). Der Bremische Richterbund will nicht davon ausgehen, dass hier bewusst versucht wird, derartige Änderungen ohne dargelegte triftige Begründung in das Gesetzgebungsvorhaben einzubinden. Wir nehmen daher an, dass es sich um ein bzw. mehrere Versehen handelt. Der Senator für Finanzen wird gleichwohl dringend gebeten, die von uns nachfolgend im Einzelnen dargelegten Mängel zu korrigieren. Zugleich bitten wir um Stellungnahme, weshalb der Gesetzentwurf zum Teil inhaltliche Änderungen enthält, welche in der Entwurfsbegründung weder begründet noch auch nur thematisiert werden. 

1. Zu Artikel 1 [Änderung des Bremischen Beamtengesetzes (BremBG)]

Zu Nr. 2 (§ 5 Abs. 1): 

Die Neuregelung des § 5 Absatz 1 ermöglicht die Fortsetzung der Probezeit im Anschluss an eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge nach § 62a des Bremischen Beamtengesetzes oder an eine Elternzeit ohne Dienstbezüge und entspricht damit den Vorgaben des EuGH in seinem Urteil vom 07.09.2017 (C-174/16). Insbesondere gewährleistet die Aufnahme der Hemmung, dass, wie vom EuGH festgelegt, die tatsächliche Probezeitebenso lang ist wie ohne die Inanspruchnahme von Elternzeit ohne Dienstbezüge. 

Allerdings fehlen in der Neuregelung Ausführungen dazu, wie die Fortsetzung der gehemmten Probezeit gewährleistet wird, falls das vor der Beurlaubung ohne Dienstbezüge nach § 62a oder Elternzeit ohne Dienstbezüge auf Probe übertragene Amt mit leitender Funktion zwischenzeitlich anderweitig besetzt wurde. Insofern ist zunächst klarzustellen, dass es sich hierbei entsprechend dem Urteil des EuGH um Fälle der objektiven Unmöglichkeit handeln muss, d. h. Fälle, in denen es dem Land Bremen unmöglich war, das Amt entweder vorläufig unbesetzt zu lassen oder, wenn nötig, bis zur Rückkehr der oder des in Elternzeit ohne Dienstbezüge befindlichen Beamtin oder Beamten vorübergehend mit einer anderen Beamtin oder einem anderen Beamten zu besetzen. Sollte ein solcher Fall der erwiesenen objektiven Unmöglichkeit der Fortsetzung der Probezeit in dem ursprünglich übertragenen Amt vorliegen, bedarf es nach dem Urteil des EuGH der Möglichkeit der Fortsetzung der Probezeit in einem gleichwertigen Amt. 

Zudem fehlt es in der Neufassung des § 5 Absatz 1 an Regelungen zu den Fallkonstellationen der Arbeitszeitreduktion während der Probezeit aufgrund der Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen. In diesen Fällen muss die Beamtin oder der Beamte trotz des Verlängerungsverbots in Satz 6 die Möglichkeit haben, sich ausreichend zu bewähren, damit es nicht zu Ablehnungen der Bewährung mit der Begründung kommen kann, dass aufgrund der Arbeitszeitreduktion eine Bewährung nicht festgestellt werden konnte. Andernfalls werden durch die beabsichtigte unvollständige Neuregelung des § 5 Absatz 1 weiterhin Frauen diskriminiert, die in den überwiegenden Fällen ihre Arbeitszeit zur Kinderbetreuung oder Pflege reduzieren. Damit würde der Rechtsgedanke des Urteils des EuGH vom 07.09.2017 nur unvollständig umgesetzt. 

Zusammenfassend bestehen bei Berücksichtigung der vorgenannten Ausführungen seitens des Bremischen Richterbundes keine grundsätzlichen Bedenken gegen die beabsichtigte Neuregelung.

Zu Nr. 4 (§ 15 Abs. 1): 

Die Neuregelung des § 15 Abs. 1 eröffnet im Vergleich mit der bisherigen Regelung ein allgemeines gebundenes Ermessen. Die Gesetzesbegründung stellt jedoch nur auf eine eng begrenzte Fallkonstellation zur Begründung der Aufnahme der Soll-Regelung ab, nämlich auf Fälle, in denen Laufbahnbefähigungen, die auch nach dem Laufbahnrecht anderer Dienstherren nicht hätten festgestellt werden dürfen, aufgrund der bisherigen Regelung im Land Bremen zwingend anzuerkennen wären. Über diese Zielsetzung der Entwurfsbegründung geht die Neuregelung mit der Eröffnung eines allgemeinen gebundenen Ermessens allerdings deutlich hinaus.

Davon abgesehen bestehen hier keine grundsätzlichen Bedenken gegen die beabsichtigte Neuregelung.

Zu Nr. 7 (§ 35 Abs. 4): 

Die Neuregelung des § 35 Absatz 4 verschärft die bisherige Regelung des nicht entgegenstehenden dienstlichen Interesses im Falle des Hinausschiebens des Ruhestandes auf Antrags der Beamtin oder des Beamten dahingehend, dass nunmehr erforderlich ist, dass das Hinausschieben im Einzelfall im dienstlichen Interesse liegt. Zudem erfolgt eine weitere Verschärfung dadurch, dass sich nunmehr das Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand und die Gewährung einer Altersteilzeit nach § 63 des Bremischen Beamtengesetzes ausschließen. 

Eine Notwendigkeit für diese Verschärfungen besteht nicht. Vielmehr eröffnet die bisherige Regelung des nicht entgegenstehenden dienstlichen Interesses ausreichend Entscheidungsspielraum für den Dienstherrn. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich auch kein Erfordernis, auf die Erfahrungen von Beamtinnen und Beamten, die ihren Ruhestand hinausschieben möchten, zu verzichten. 

Zudem besteht keine Notwendigkeit für den Ausschluss des Hinausschiebens des Ruhestandes im Falle der Gewährung von Altersteilzeit, da auch ein reduzierter Arbeitskrafteinsatz das Hinausschieben des Ruhestandes rechtfertigen kann. Sofern dieser Verbindung im Einzelfall dienstliche Interessen entgegenstehen sollten, eröffnet die bisherige Regelung dem Dienstherrn bereits ausreichend Berücksichtigungsmöglichkeiten. Vielmehr beraubte der Dienstherr bzw. das Land Bremen sich auf diese Weise ohne nachvollziehbaren Grund selbst der Option, kompetente, erfahrene und leistungsbereite Kräfte auch über die eigentliche Ruhestandsgrenze hinaus in Teilzeit zu beschäftigen.

Schließlich stellt die beabsichtigte Neuregelung eine wesentliche Verschlechterung im Vergleich mit den benachbarten Bundesländern Niedersachen und Hamburg dar, an deren Regelungen sich Bremen bei beabsichtigten Gesetzesänderungen im Beamtenrecht, insbesondere im Hinblick auf ein vergleichbares Besoldungs- und Versorgungsniveau und die Gewinnung von qualifizierten Bewerbern, stets messen lassen muss. 

§ 36 des Niedersächsischen Beamtengesetztes in seiner aktuellen Fassung entspricht der bisherigen Regelung des Bremischen Beamtengesetzes, stellt mithin darauf ab, dass dienstliche Interessen nicht entgegenstehen. Zudem findet sich dort kein Ausschluss des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand bei Gewährung einer Altersteilzeit. Auch in § 35 des Hamburgischen Beamtengesetzes gibt es diesen Ausschluss nicht. Darüber hinaus befindet sich in Absatz 5 eine Erleichterung dahingehend, dass dienstliche Belange nicht entgegenstehen dürfen, wenn 

1.         die Beamtin oder der Beamte in dem entsprechenden Umfang nach § 63 Absatz 1 teilzeitbeschäftigt oder beurlaubt gewesen ist oder Pflegezeit nach § 63a oder Familienpflegezeit nach § 63b in Anspruch genommen hat, 

2.                    das Ruhegehalt, das sie oder er bei Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze erhalten würde, nicht die Höchstgrenze erreicht.

Offensichtlich wird somit weder in Hamburg noch in Niedersachsen ein Bedürfnis für ein entsprechendes Koppelungsverbot gesehen. 

Zusammenfassend lehnt der Bremische Richterbund die beabsichtigte Änderung des § 35 Abs. 4 BremBG daher aus den vorgenannten Gründen ab. Jedenfalls bedürfte es zwingend der Aufnahme der vorgenannten Ergänzungen in eine Neuregelung des § 35 Absatz 4, da andernfalls eine Diskriminierung von Frauen erfolgte, welche sich erfahrungsgemäß vorrangig in Teilzeitbeschäftigung befinden oder Pflegezeit oder Familienpflegezeit in Anspruch nehmen. 

Zu Nr. 9 (§ 56): 

Das zur Begründung der Neuregelung des § 56 Absatz 3 angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. November 2017 (2 C 25/17) bezieht sich nur auf das Erfordernis einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung für die Regelung des zulässigen Ausmaßes von Tätowierungen. Die Neuregelung ermächtigt die obere Dienstbehörde jedoch auch zu Regelungen über das während des Dienstes zu wahrende äußere Erscheinungsbild der Beamtinnen oder des Beamten, wobei hierzu nach Satz 3 auch nicht oder nicht unmittelbar ablegbare Erscheinungsmerkmale zählen. Nach der Gesetzesbegründung soll hiervon auch eine bestimmte Haar- und Barttracht erfasst sein. 

Die Neuregelung des § 56 Abs. 3 erfüllt jedoch nicht die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmend mit dem dort zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. April 2015 aufgestellte Anforderung, nach der eine hinreichend bestimmte gesetzliche Regelung erforderlich ist, aus der trotz Verordnungsermächtigung bereits erkenn- und vorhersehbar sein muss, was der Beamtin und dem Beamten gegenüber zulässig sein soll. Deshalb ist in die Neuregelung zum einen aufzunehmen, dass nähere Bestimmungen über das zulässige Ausmaß von Tätowierungen durch Rechtsverordnung zu treffen sind und nicht etwa durch bloße Verwaltungsvorschriften. Zum anderen ist zu fordern, dass über mögliche Tätowierungen hinausgehende, weitergehende Anforderungen an das äußere Erscheinungsbild (z.B. Haar-, Barttracht, Piercings) im Wesentlichen schon aus der gesetzlichen Ermächtigung in § 56 Abs. 3 ersichtlich werden, etwa in Form von Regelbeispielen.

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen die geplante Änderung.

Zu Nr. 10 (§ 59a):

Die Neuregelung führt in Satz 3 bisher lediglich auf, dass von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise abgesehen werden kann. Laut Gesetzesbegründung ist aus Gründen der Billigkeit von der Rückforderung regelmäßig teilweise in Höhe von 30 % des überzahlten Betrages abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. Weiterhin benennt die Gesetzesbegründung als Billigkeitsgründe besondere wirtschaftliche Probleme der Beamtin oder des Beamten, bei der auch eine darüberhinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen könne. 

Es erscheint sinnvoll, wenn diese Beispiele nicht nur in der Gesetzesbegründung benannt, sondern als Regelbeispiele in den Gesetzestext aufgenommen würden. Im Übrigen bestehen gegen die geplante Änderung keine grundsätzlichen Bedenken.

Zu Nr. 11 (§ 80): 

Die Entwurfsbegründung zur Änderung des § 80 des Bremischen Beamtengesetzes stellt allein auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. März 2019 (5 C 4/18) und die darin aufgestellten Anforderungen an die Konkretisierung einer Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Rechtsverordnung im Bereich der Beihilfe ab. Die beabsichtigte Neuregelung des § 80 enthält jedoch nicht nur die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Konkretisierungen, sondern auch inhaltliche Änderungen in Form von Verschlechterungen für die Beihilfeberechtigten. Damit kommt es im Gewand der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts und ohne dies kenntlich zu machen, zu einer weiteren Absenkung des Beihilfeniveaus, welches auch im Vergleich mit den benachbarten Bundesländern Niedersachen und Hamburg weiter verschlechtert wird. Zudem entspricht die Neuregelung nicht den Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an die Konkretisierung der Ermächtigungsgrundlage aufstellt. 

Im Einzelnen:

Bei einem Vergleich der bisherigen Fassung des § 80 mit der beabsichtigten Neufassung fällt zunächst auf, dass die Beihilfeberechtigung in Absatz 1Nr. 1 nunmehr an den Anspruch auf Dienst- oder Anwärterbezüge gekoppelt wird. Ergänzend heißt es in Satz 2, dass die Beihilfeberechtigung auch in Fällen der Beurlaubung ohne Dienst- oder Anwärterbezüge zur Pflege, Betreuung oder Begleitung naher Angehöriger nach § 62a Abs. 1 S. 1 u. 3 des Bremischen Beamtengesetzes bestehe. Damit erstreckt sich die Beihilfeberechtigung auf die dort genannten Pflegekonstellationen. Nicht mehr erfasst sind damit jedoch in Elternzeit befindliche Beamtinnen oder Beamte und Richterinnen oder Richter, die keine Dienstbezüge, sondern Elterngeld erhalten. Damit diskriminierte die geplante Neuregelung insbesondere Frauen, die in überwiegendem Maße die Elternzeit in Anspruch nehmen. Es bedarf mithin einer expliziten Aufnahme dieser Fallgruppe, wie dies in § 80 Abs. 1 S. 3 des Niedersächsischen Beamtengesetzes der Fall ist. Dort heißt es, dass der Anspruch auf Beihilfe besteht, wenn Besoldung oder Versorgung gezahlt oder wegen der Inanspruchnahme von Elternzeit nicht gezahlt wird. Zudem finden sich dort mit den Ausnahmen des Sonderurlaubs, dessen Dauer einen Monat nicht übersteigt und des Wahlvorbereitungsurlaubs weitere Fallgruppen, die ebenfalls in die bremische Neuregelung des § 80 mit aufgenommen werden sollten. 

Bezüglich der Neuregelung in Absatz 2gilt es anzumerken, dass diese eine Benachteiligung gegenüber den benachbarten Bundesländern Hamburg und Niedersachsen darstellt, die im Vergleich das bremische Besoldungs- und Versorgungsniveau sowie die Konkurrenzfähigkeit Bremens bei der Gewinnung qualifizierter Bewerber weiter schmälert. Während § 80 Absatz 2 des Bremischen Beamtengesetzes die Beihilfeberechtigung des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten davon abhängig macht, dass der Gesamtbetrag der nachzuweisenden Einkünfte des Ehegatten im Kalenderjahr vor Stellung des Beihilfeantrages 12.000,- € nicht übersteigt, beziffert sowohl das Niedersächsische Beamtengesetz als auch das Hamburgische Beamtengesetz den Betrag mit 16.000,- €. Zudem stellt das Niedersächsische Beamtengesetz zur Berechnung darauf ab, dass der Gesamtbetrag der Einkünfte des Ehegatten im zweiten Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 18.000 Euro nicht überstiegen hat.

§ 80 Absatz 3stellt im Vergleich mit der bisherigen Regelung in Absatz 2 eine Verschlechterung dar, indem nunmehr bei der Bestimmung der beihilfefähigen Aufwendungen neben den bisherigen Beschränkungen darauf abstellt wird, dass die Aufwendungen der Höhe nach angemessen sein müssen. Absatz 3 benennt also ein weiteres Beschränkungskriterium ohne dass für diese weitere Beschränkung ein Grund ersichtlich ist oder die Gesetzesbegründung hierzu Ausführungen enthält. Auch entfallen die bei der Aufzählung der beihilfefähigen Aufwendungen bisher aufgeführten Schutzimpfungen, was insbesondere angesichts des gesetzgeberischen Ziels der flächendeckenden Impfprävention und der aktuellen Corona-Situation in keiner Weise nachvollziehbar ist und ein vollkommen falsches Zeichen setzt. Zudem wird die Beihilfegewährung für Aufwendungen der medizinisch notwendigen Empfängnisregelung gegenüber der bisherigen Regelung dahingehend verschlechtert, dass Beihilfe nunmehr nur noch in Ausnahmefällen der Empfängnisregelung und der künstlichen Befruchtung gewährt werden soll. Auch hier ist im Übrigen die niedersächsische Regelung günstiger als die beabsichtigte Neuregelung im Bremischen Beamtengesetz, da dort nach Absatz 3 S. 1 Nr. 6 Beihilfe sowohl zur Empfängnisverhütung als auch zur künstlichen Befruchtung gewährt wird. 

Auch die beabsichtigte Neufassung des Absatz 4bedarf insofern einer Konkretisierung, als es dort in Satz 2 entgegen der bisherigen Regelung in § 12 der Bremischen Beihilfeverordnung nur noch heißt, dass der Bemessungssatz für Beamtinnen und Beamte 50 vom Hundert beträgt und sich für jeden berücksichtigungsfähigen Angehörigen um 5 vom Hundert, jedoch höchstens auf 70 vom Hundert erhöht. Hier ist, wenn die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts tatsächlich konsequent umgesetzt werden sollen, eine Ergänzung der Tatbestände betreffend die berücksichtigungsfähigen Angehörigen erforderlich, d. h. zum einen die Erhöhung für Beihilfeberechtigte, die verheiratet sind, sofern die Einkünfte des Ehegatten den Grenzbetrag nicht übersteigen, zum anderen die Erhöhung für jedes berücksichtigungsfähige Kind bzw. Enkelkind. Diesbezüglich drängt der Bremische Richterbund im Übrigen bereits seit Jahren auf eine Anpassung der Beihilfesätze entsprechend der Regelung in Niedersachsen und Hamburg. Dort erfolgt ab zwei berücksichtigungsfähigen Kindern eine Erhöhung der Beihilfe auf 70 %, während eine entsprechende Erhöhung in Bremen erst bei vier berücksichtigungsfähigen Kindern erfolgt. Die Neuregelung hält damit an der familienfeindlicheren bremischen Rechtslage fest. Darüber hinaus beträgt der Bemessungssatz für Empfängerinnen und Empfänger von Versorgungsbezügen in Niedersachen und Hamburg 70 %, während in Bremen nur eine Erhöhung um 10 von Hundert, d. h. im Regelfall auf 60 % erfolgt. Schließlich enthält die beabsichtigte bremische Neufassung im Vergleich mit der niedersächsischen und hamburgischen Regelung keine Aufnahme der berücksichtigungsfähigen Ehegattinnen und Ehegatten oder Lebenspartnerinnen und Lebenspartner mit 70 v. H. und der berücksichtigungsfähigen Kinder sowie Waisen, die als solche beihilfeberechtigt sind, mit 80 v. H.

Der neu aufgenommene Absatz 6übernimmt den bisher ebenfalls in der Bremischen Beihilfeverordnung in § 12a aufgeführten Eigenbehalt, verschärft jedoch, ohne dies kenntlich zu machen, die bereits in ihrer bisherigen Form zu kritisierende Regelung der Minderung der Beihilfe um einen jährlichen Eigenbehalt. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass die bisherige Einschränkung, nach der die Minderung nicht bei Aufwendungen wegen dauernder Pflegebedürftigkeit vorzunehmen ist, nicht in Absatz 6 übernommen wurde. Zudem enthält dieser einen weiteren Beschränkungstatbestand in dem es heißt, dass „daneben weitere aufwendungsbezogene Eigenbehalte zulässig“ seien. Ein Grund für diese weitere Beschränkung ist weder ersichtlich noch enthält der Gesetzestext hierzu Regelbeispiele oder die Gesetzesbegründung hierzu Ausführungen. Die Formulierung der Zulässigkeit weiterer aufwendungsbezogener Eigenbehalte ist aber vollkommen unbestimmt und eröffnet damit entgegen den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten Anforderungen dem Verordnungsgeber Tür und Tor für eine eigenmächtige weitere Absenkung von Beihilfeleistungen durch Abzug weiterer aufwendungsbezogener Eigenbehalte. Zudem findet die in § 80 Absatz 6 Satz 3 und 4 des Niedersächsischen Beamtengesetzes befindliche Regelung keine Entsprechung in der bremischen Neuregelung, nach der der Ausschluss oder die Beschränkung der Beihilfegewährung für nachgewiesene und angemessene Aufwendungen für medizinisch notwendige Leistungen nur zulässig ist, soweit dies im Einzelfall nicht zu einer unzumutbaren Härte für die Beihilfeberechtigten oder ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen führt und Eigenbehalte nicht abzuziehen sind von Aufwendungen für Arzneimittel, die in der gesetzlichen Krankenversicherung von der Zuzahlung befreit sind, von Kindern und Waisen bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres, ausgenommen Aufwendungen für Fahrten, von Schwangeren im Zusammenhang mit Schwangerschaftsbeschwerden oder der Entbindung, für ambulante ärztliche und zahnärztliche Vorsorgeleistungen sowie Leistungen zur Früherkennung von Krankheiten und für Pflegemaßnahmen. 

Im Hinblick auf Absatz 7wird vollumfänglich auf die Stellungnahme des Bremischen Richterbundes vom 28.02.2019 zum Entwurf eines 19. Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften verwiesen, welche dieser Stellungnahme nochmals als Anlage beigefügt ist.

Auch die beabsichtigte Regelung in Absatz 9soll die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts umsetzen, indem es hier zunächst heißt, dass das Nähere über Inhalt und Umfang sowie über das Verfahren der Beihilfegewährung der Senat durch Rechtsverordnung regelt. Sodann folgt eine Aufzählung, welche Bestimmungen insbesondere getroffen werden können. Die Regelung ist jedoch insofern weiterhin zu unbestimmt, als sie eine Aufzählung sämtlicher Regelungsbereiche der Beihilfe enthält, die inhaltlich durch Rechtsverordnung zu treffenden Regeln jedoch weiterhin nicht entsprechend den Anforderungen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts konkretisiert. Das Bundesverwaltungsgericht führt in seinem Urteil unter Randnummer 9 aus, dass der parlamentarische Landesgesetzgeber die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen muss, da andernfalls der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken könnte. Dies bedeutet, dass die Neufassung des Absatzes 9 sowohl den Inhalt als auch den Umfang der künftig durch Rechtsverordnung zu treffenden Beihilferegelungen genau bezeichnen muss, da andernfalls der Verordnungsgeber entgegen der eindeutigen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts immer noch Kürzungen eigenverantwortlich vornehmen und damit das Beihilfe- und Alimentationsniveau weiter absenken könnte. 

In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass § 80 Absatz 8 und Absatz 9 des Niedersächsischen Beamtengesetzes sowie § 80 Absatz 9 Satz 5, Satz 6 und Satz 11 des Hamburgischen Beamtengesetzes keine Entsprechung in § 80 des Bremischen Beamtengesetzes finden. Es bedarf entsprechend der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts jedoch einer Aufnahme in das Beamtengesetz und nicht lediglich einer Aufführung in der Beihilfeverordnung, da die wesentlichen Punkte im Gesetz zu regeln sind. Zudem ist eine inhaltsgleiche Übertragung der ausführlicheren, für die Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte günstigeren Regelungen der benachbarten Bundesländer zu fordern.

Zusammenfassend bedarf es insoweit aus Sicht des Bremischen Richterbundes erheblicher Nachbesserungen. 

1. Zu Artikel 3 [Änderung des Bremischen Disziplinargesetzes (BremDG)]

Zu Nr. 13 (§ 76): 

Die knappe Entwurfsbegründung ist leider wenig aussagekräftig. Soweit in diesem Zusammenhang von einer bisherigen Gebührenfreiheit für gerichtliche Disziplinarverfahren die Rede ist, ist dies nicht recht nachvollziehbar. Die bisherige Gebührenfreiheit für gerichtliche Disziplinarverfahren ergibt sich bislang vielmehr aus § 77 Abs. 1 BremDG. 

Beabsichtigt ist aber offenbar vor allem, die bislang in § 76 Abs. 3 BremDG getroffene Regelung aufzuheben, wonach – ebenso wie in § 69 Abs. 4 des Niedersächsischen Disziplinargesetzes – der Dienstherr die Kosten des Verfahrens trägt, wenn das Disziplinarverfahren wegen Fristversäumung im Rahmen des behördlichen Disziplinarverfahrens einzustellen ist. In diesem Fall soll gemäß § 76 Abs. 3 BremDG-Entwurf nun offenbar das Gericht über die Kosten des Verfahrens befinden. Eine substantielle Begründung für diese beabsichtigte Änderung enthält die Entwurfsbegründung nicht. 

Der Bremische Richterbund lehnt diese beabsichtigte Änderung, welche einseitig zulasten der Beamtinnen und Beamten ginge, daher ab.

Zu Nr. 14 (§ 77):

Zwar bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen das Entfallen der bisherigen Gebührenfreiheit für gerichtliche Disziplinarverfahren an sich. Erheblichen Bedenken begegnet allerdings die zur Bemessung der Gebühren im gerichtlichen Disziplinarverfahren beabsichtigte dynamische Verweisung auf das Gebührenverzeichnis des Bundesdisziplinargesetzes. Die Begründung, wonach diese Verweisung zur Sicherstellung der Gleichbehandlung von Bundes- und Landesbeamtinnen und -beamten in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten der Freien Hansestadt Bremen angezeigt sei und der Verfahrensvereinfachung diene, überzeugt nicht. Bundes- und Landesbeamtinnen und -beamte werden auch in vielerlei anderer Hinsicht, etwa besoldungs- und beihilferechtlich unterschiedlich behandelt. Zudem nehmen auch die Disziplinargesetze Niedersachsens und Hamburgs insoweit nicht Bezug auf das Gebührenverzeichnis des Bundesdisziplinargesetzes. In jedem Falle wäre daher vor einer entsprechenden Änderung durch den Gesetzgeber zu prüfen, inwieweit die beabsichtigte dynamische Verweisung auf die Gebührentatbestände des Bundesdisziplinargesetzes zu relativ höheren Gebühren führen würden, als dies bei Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Besoldungshöhen von Bundes- und bremischen Landesbeamtinnen und -beamten angemessen wäre. Auf diese konkreten Auswirkungen der geplanten dynamischen Verweisung der Höhe nach geht die Entwurfsbegründung jedoch mit keinem Wort ein. 

Der Bremische Richterbund lehnt die bislang beabsichtigte Änderung von § 77 BremDG daher ab.

Zu Nr. 15 (§ 79):

Soweit der hinterbliebene Ehegatte bzw. eingetragene Lebenspartner zukünftig nicht mehr wie bislang 60 %, sondern künftig nur noch 55 % der Unterhaltsleistung erhalten soll, stellt dies eine für die Beamtinnen und Beamten nachteilige Veränderung gegenüber der bisherigen Situation dar, deren sachliche Rechtfertigung sich nicht hinreichend aus der Entwurfsbegründung ergibt. Geboten erscheint auch insoweit ein Vergleich mit der Rechtslage in anderen Bundesländern; eine von dieser Rechtslage für die Beamtinnen und Beamten negative Abweichung wäre nicht wünschenswert und sollte in jedem Falle näher begründet werden.  

Der Bremische Richterbund lehnt die bislang beabsichtigte Änderung von § 79 Abs. 4 S. 2 BremDG daher ab. 

1. Zu Artikel 4 [Änderung des Bremischen Besoldungsgesetzes (BremBesG)]

Zu Nr. 2 und Nr. 4 (§ 25 und § 33):

Aus Sicht des Bremischen Richterbundes würde die beabsichtigte Neuregelung der anzuerkennenden Erfahrungszeiten es insbesondere für potentielle Bewerberinnen und Bewerber aus anderen Bundesländern noch unattraktiver machen, sich um eine Anstellung als Beamtin oder Beamter, Richterin oder Richter, Staatsanwältin oder Staatsanwalt in Bremen zu bewerben. Denn dem Entwurf zufolge sollen Erfahrungszeiten nur noch dann anzurechnen sein, wenn sie im Rahmen einer gleichwertigen Tätigkeit ausgeübt wurden. Dies soll nunmehr nicht nur für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse zu einem öffentlichen Dienstherrn gelten, sondern sogar für Beamtenverhältnisse. Damit würde sich Bremen im Vergleich zu den umliegenden Bundesländern erneut schlechter stellen, was einen weiteren Nachteil im ohnehin schon harten Wettbewerb um die besten Bewerberinnen und Bewerber darstellte. 

Bisher werden gemäß § 33 S. 3, 25 Abs. 1 S. 3 BremBesG vorliegende Zeiten in einem Beamtenverhältnis per se als dienstliche Erfahrungszeiten angerechnet. Nach dem Wortlaut des Gesetzes gilt dies für die Anrechnung von privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen bei öffentlich-rechtlichen Dienstherren nur dann, wenn die Tätigkeit gleichwertig gewesen ist, § 33 S. 3, 25 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 BremBesG. Da die letztgenannte Vorschrift durch das Verwaltungsgericht Bremen wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG als verfassungswidrig eingeschätzt wurde (vgl. VG Bremen, Urteil vom 23.02.2016, 6 K 503/15, Rn. 23 zit. nach juris; VG Bremen, Urteil vom 08.08.2017, 6 K 1377/17 Rn. 47), sind nach der Rechtsprechung des VG Bremen, die seitens des Dienstherrn rechtlich nicht mehr angegriffen worden ist, beamtenrechtliche Dienstverhältnisse und privatrechtliche Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst im Bereich der Anrechnung von Erfahrungszeiten aber gleichzubehandeln. Für beide gilt daher die volle Anrechnung ohne Rücksicht auf eine etwaige Gleichwertigkeit der Tätigkeit. Dies war auch schon nach dem alten BremBesG nach den §§ 15e S. 3, 15b Abs. 1 S. 3 BremBesG und der diesbezüglichen Rechtsprechung der Fall. 

Der Gesetzgeber kommt dieser Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nun aber nicht – wie eigentlich zu erwarten gewesen wäre – dadurch nach, dass er auf die Prüfung der Gleichwertigkeit des Arbeitsverhältnisses bei öffentlich-rechtlichen Dienstherren verzichtet, sondern er erhebt im Gegenteil die „Gleichwertigkeit“ nunmehr auch für beamtenrechtliche Dienstverhältnisse zur Voraussetzung der Anrechnung. Damit wird er dem von ihm selbst in der Gesetzesbegründung zitierten Grundsatz des „lebenslangen Lernens“, der im Statusrechts verankert ist, nicht mehr gerecht. Er entfernt sich damit auch von den günstigeren Regelungen unseres Nachbarlandes Niedersachsen, das in den §§ 33 S. 1, 25 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 NBesG von jeher jegliche Erfahrungszeiten bei öffentlichen Dienstherren, unabhängig davon ob es sich um ein Beamtenverhältnis oder privatrechtliches Arbeitsverhältnis handelte, anrechnet. Gleiches gilt gem. §§ 41 S. 3, 28 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 und Nr. 2 SHBesG auch für Schleswig-Holstein. Gegenüber diesen beiden Nordländern verschlechterte Bremen somit wieder einmal und ohne nachvollziehbaren Grund seine Wettbewerbsfähigkeit. 

Davon abgesehen, erscheint eine weitere Verschärfung der Voraussetzungen der Anrechnungszeiten auch deshalb nicht angezeigt, weil die übrigen Anerkennungstatbestände in Abs. 2 Nr. 2-5 keinerlei Bezug zu irgendeiner Art fachlicher Erfahrung aufweisen. 

Aus diesen Gründen lehnt der Bremische Richterbund die bislang beabsichtigte Änderung von § 25 und § 33 BremBesG ab. 

Zu Nr. 5 (§ 57a)

Die beabsichtigte Regelung eines Zuschlags in Höhe von 8 % zu den Dienstbezügen für den Fall des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand ist im Grundsatz zu begrüßen, zumal insoweit offensichtlich eine Orientierung auch der Höhe nach an der niedersächsischen Regelung (§ 55 NBesG) stattgefunden hat. 

Zu kritisieren ist freilich, dass der Zuschlag nicht ruhegehaltsfähig sein soll. Eine Begründung hierfür lässt sich der Entwurfsbegründung nicht entnehmen, sie ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere erhält die niedersächsische Regelung eine derartige Einschränkung offensichtlich nicht. 

Einmal mehr bestätigt sich daher leider der Eindruck, dass durch kleinteilige Maßnahmen auf Kosten der bremischen Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte gespart werden soll, ohne dabei die dadurch entstehenden Nachteile im Wettbewerb um geeignete Bewerberinnen und Bewerber für den öffentlichen Dienst im Land Bremen zu berücksichtigen.

1. Zu Artikel 5 [Änderung des § 3e des Bremischen Richtergesetzes (BremRiG)]

Die beabsichtigte Ergänzung des § 3e um einen Absatz 4, demzufolge die Gewährung von Altersteilzeit und die Gewährung des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand einander ausschließen, ist deutlich zu kritisieren. Insbesondere wird eine Notwendigkeit für eine solche Regelung weder in der Entwurfsbegründung genannt, noch ist sie ersichtlich. 

Der in der Entwurfsbegründung postulierte Widerspruch der unterschiedlichen Zweckbestimmungen der Möglichkeiten von Altersteilzeit und des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand besteht in dieser Form nicht. Vielmehr dürfte es auf der Hand liegen, dass es zahlreiche erfahrene, kompetente und leistungsbereite Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte gibt und geben wird, die grundsätzlich bereit und in der Lage wären, länger als bis zum regulären Eintritt in den Ruhestand zu arbeiten, dies aus mannigfaltigen Gründen aber lediglich in reduziertem Arbeitsumfang. 

Angesichts des zunehmend härter werdenden Wettbewerbs um geeignete Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte wäre der Ausschluss einer derartigen Kombination das vollkommen falsche Zeichen. Vielmehr stellte ein solcher Ausschluss für potentielle Bewerberinnen und Bewerber ein weiteres Argument gegen einen Eintritt in den bremischen Landesdienst dar, und beraubte das Land Bremen bzw. der Dienstherr sich selbst ohne nachvollziehbaren Grund der Option, die Leistungen und Dienste erfahrener und leistungsbereiter Kolleginnen und Kollegen im Einzelfall und selbstverständlich unter Berücksichtigung dienstlicher Belange länger in Anspruch zu nehmen, als dies normalerweise möglich wäre. Im Gegenteil wäre es daher klug und weitsichtig, wenn das Land Bremen derartige moderne Lebensarbeitszeitmodelle gerade entwickeln und fördern würde, anstatt sie verbieten zu wollen.

Ergänzend wird auf die Stellungnahme zu Artikel 1 Nr. 7 (§ 35 Abs. 4 BremBG) Bezug genommen.

Aus all diesen Gründen lehnt der Bremische Richterbund die beabsichtigte Änderung in § 3e BremRiG daher entschieden ab. 

VI.

Auf eine mündliche Erörterung gemäß § 93 Abs. 3 Satz 2 BremBG wird zum gegenwärtigen Zeitpunkt nichtverzichtet.

Bremen, 28.04.2020